Entrevista à Revista Consulex ed. 357

Dívidas rurais e justiça social - A construção de uma tese

Revista Consulex 357CONSULEX – Como surgiu o interesse pelo estudo do assunto “dívidas rurais”?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Posso afirmar que, pela identificação familiar com a classe produtora, o meio em que fui criado despertou-me esta curiosidade. Meus avós eram produtores rurais e, meu pai, apesar da avançada idade, ainda trabalha no cultivo de arroz e também na criação de semoventes, com um dos irmãos.

CONSULEX – Que fator decisivo impulsionou a criação da tese da dupla inconstitucionalidade da Medida Provisória nº 2.196-3/01?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Na verdade, o momento em que atuei em processo judicial, na defesa de meu pai e outros dois agricultores são-borjenses, todos avalistas de um contrato de financiamento agrícola, cujo avalizado amargou a quebra de safra. Em decorrência disso, não foram honradas as parcelas contratadas e a dívida foi cedida à União, por força do disposto na Medida Provisória nº 2.196-3/01. Com a medida, os avalistas se tornaram sujeitos passivos de execução fiscal impulsionada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). Achei um absurdo que, de forma unilateral, tenha ocorrido a alteração de credor: o contrato originário foi firmado com um banco, mas a inscrição em dívida pública e a cobrança foram realizadas pela União.

CONSULEX – Então, contratos rurais de custeio agrícola estão sendo cedidos à União, com fundamento na Medida Provisória?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Sim, porque a referida Medida Provisória é a norma jurídica raiz que embasa a operação administrativa de cessão civil ou dação em pagamento, em favor da União. Tanto é verdade que existe um contrato formalizado entre o cedente banco e a União. Além disso, na formação eletrônica da Certidão de Dívida Ativa (CDA), a MP nº 2.196-3/01 vem explicitamente citada no corpo deste título executivo de natureza pública.

CONSULEX – E por que se alega a sua inconstitucionalidade?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Em razão de inúmeros e relevantes argumentos. Pelo breve espaço da entrevista, não seria possível mencioná-los todos. No entanto, o que intriga é o fato de uma dívida de genuína natureza civil, como a originada de cédula de crédito rural (Decreto-Lei nº 167/67), poder sofrer unilateral transformação para dívida pública, ou seja, sem a anuência do primitivo devedor.

CONSULEX – Em que consiste tal inconstitucionalidade?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Não se questiona a legalidade da Lei nº 6.830/80 quanto à cobrança de dívidas ativas “tributárias” e “não tributárias”. É lícito e constitucional que o procedimento de cobrança judicial da União se dê por esse rito. A polêmica da discussão é saber se o Presidente, na edição de uma medida provisória, pode legislar sobre matéria que lhe é especificamente vedada pela Constituição Federal, com nítida invasão da competência legislativa do Congresso Nacional. Tenho plena convicção que a resposta é não. A adoção de medida provisória que autoriza à União a inscrever débito de qualquer natureza em dívida pública, em especial, os contratos rurais, é inconstitucional.

CONSULEX – A questão já foi decida nos Tribunais?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Em parte, sim. Os Tribunais Regionais Federais, em especial o da 4ª Região, e o Superior Tribunal de Justiça têm inúmeros precedentes, inclusive, no sentido da minha defesa. Merece destaque, contudo, o julgamento de recurso especial representativo de controvérsia (REsp nº 1.123.539-RS, DJe 01.02.10), Relator o Ministro Luiz Fux, quando houve drástica modificação sobre o assunto, no tocante à matéria infraconstitucional, ou seja, foi possibilitado à União utilizar-se da Lei nº 6.830/80 para a cobrança de dívidas ativas “tributárias” e “não tributárias” de qualquer natureza.

CONSULEX – Tratando-se de Recurso Repetitivo, o tema restou pacificado?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Não, e aqui devemos ter atenção. O STJ tratou do assunto no âmbito da atuação processual da União, como autora, em relação à cobrança de dívidas ativas “tributárias” e “não tributárias”. Na ocasião, deu-se uma resposta de cunho infraconstitucional.

CONSULEX – Isto implica a possibilidade de outro entendimento sobre a matéria?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Sim. Na rotina de estudos, a instigante matéria provocou-me um lampejo jurídico de ordem constitucional. Não se poderia aceitar que a classe produtora do País, já endividada, pudesse ser ainda mais onerada pela vigência indeterminada no tempo de uma medida provisória. Pois bem. Tratando de exceções e não mais de regras, o art. 62, § 1º, III, da CF/88, conduziu-me diretamente ao art. 192. Inicialmente, fiquei perplexo, mas ali havia um novo entendimento para a questão, que remete à natureza da MP nº 2.196-3/01, criada para fortalecer as instituições financeiras federais. Sobre isso, iniciei a construção da tese da dupla inconstitucionalidade.

CONSULEX – A decisão do STJ prejudicaria, de alguma forma, o mérito da tese?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Claro que não. De qualquer maneira, não podemos confundir “controle de legalidade” com “controle de constitucionalidade”. No voto proferido pelo Relator Ministro Luiz Fux, excerto do acórdão recorrido faz alusão à questionável constitucionalidade da MP nº 2.196-3/01, sob o argumento de que “é difícil compreender qual a relevância e urgência de se sumarizar a cobrança da dívida de agricultores, em época de crise do agronegócio, pelo lado do devedor, e superávit primário recorde, por parte do credor”, concluindo: “Isso pode ser feito com mais autoridade pelo e. STF, caso provocado pela entidade de classe dos produtores rurais”.

CONSULEX – E quanto ao trânsito em julgado?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Oportuno frisar que o REsp nº 1.123.539-RS transitou em julgado e não chegou ao Supremo Tribunal Federal. Ora, a relevante observação acerca da (in)constitucionalidade da MP nº 2.196-3/01, trazida no recurso repetitivo representativo de controvérsia, dispõe, tão somente, sobre os requisitos de “relevância” e “urgência” inerentes ao instrumento legislativo. A tese da dupla inconstitucionalidade a isto não se limita e sustenta o mais, a questão de fundo, o principal de tudo, o ápice da pirâmide Kelseniana, que recai na transgressão do limite material na adoção de MP para tratar de matéria que só por lei complementar deveria ser regulada: instituições financeiras federais.

CONSULEX – A tese da dupla inconstitucionalidade da MP nº 2.196-3/01, na ocasião do julgamento do recurso repetitivo, teria fundamento suficiente para fazer chegar a matéria ao STF?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Não tenho dúvida que sim. Observando-se detalhadamente aquele processo, os argumentos em debate não são essencialmente constitucionais. Como nenhuma entidade representativa provocou diretamente o STF na seara de controle concentrado (abstrato), nada impede que, em controle difuso (cada caso concreto), o debate chegue ao Supremo. Os números apurados da dívida rural (débitos de custeio, investimento e dívidas de longo prazo), de acordo com técnicos do Ministério da Agricultura, somam R$ 131 bilhões. A esse montante estão incluídos, é claro, os valores envolvidos nas execuções fiscais decorrentes das cessões reguladas pela MP nº 2.196-3/01. Logo, além da relevância jurídica, o reflexo econômico também contribui para o acolhimento da repercussão geral da matéria e sua submissão ao Pleno.

CONSULEX – Qual o risco jurídico, social e econômico na dupla inconstitucionalidade da Medida Provisória?
NAIRON BASTOS PEREIRA – O risco é a inversão da hierarquia das leis e o enfraquecimento da supremacia constitucional. O vertical desrespeito à nossa Constituição pode abrir um perigoso precedente. Ora, aceitar a possibilidade de o Presidente dispor livremente sobre matéria inerente ao sistema financeiro nacional, por meio de medida provisória, abre um vácuo obscuro de poder, corrosivo ao Estado Democrático de Direito e à legalidade do processo legislativo. Em última análise, as reservas financeiras a curto e longo prazos, a oscilação da Bolsa de Valores e a estratégia de crescimento do País perante os Estados estrangeiros estariam ao mero alvedrio da influência direta do Presidente, desprezada a participação do povo por meio de seus representantes eleitos, e do Congresso Nacional, quando se fazia necessária a criação de projeto de lei complementar e o cumprimento de “quórum” qualificado de maioria absoluta (art. 69, CF/88) para aprovação da matéria.

CONSULEX – Contudo, a MP nº 2.196-3/01 foi convalidada pela Emenda Constitucional nº 32/01...
NAIRON BASTOS PEREIRA – Neste ponto, ressalto o que pondera o Doutor Fausto F. de França Júnior, Procurador do Ministério Público do Estado de Alagoas, sobre a EC nº 32/01, que atribuiu uma espécie de eficácia ultra ativa à MP nº 2.196-3/01: “Referida Emenda é fruto de seis anos de tramitação no Congresso Nacional de proposta de emenda constitucional (PEC nº 472-F), promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado, justamente no dia 11 de setembro de 2001, data que ficou marcada na história pelos atentados terroristas às torres gêmeas do World Trade Center, em Nova Iorque, e ao Pentágono, em Washington. Talvez por isso, e pela maciça cobertura que a mídia deu ao referido episódio, passou um tanto quanto despercebida nos meios de comunicação a aprovação da Emenda Constitucional [...]”.1

CONSULEX – E poderia ser declarada a inconstitucionalidade desta Medida Provisória sem a declaração de inconstitucionalidade do art. 2º da EC nº 32/01?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Sem qualquer problema, mas penso que haveria muita resistência do STF quanto à inconstitucionalidade do art. 2º da EC nº 32/01, por envolver diversas questões. O dispositivo é uma regra de transição para as MPs editadas sob a égide do antigo regime constitucional, bastante criticada na comunidade jurídica. Entretanto, utilizando-se de uma metáfora, no final do trajeto da ponte que liga o antigo e o novo regime, há uma muralha intransponível que se chama limite material (lei complementar).

CONSULEX – Então, poderia ser declarada até mesmo a inconstitucionalidade total da MP nº 2.196-3/01?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Não é esse o principal objeto do questionamento. O STF, naturalmente, pode aplicar as técnicas de declaração para declarar a inconstitucionalidade no todo ou em parte, com ou sem redução de texto (mantendo hígida a questão do EMGEA), atribuindo efeito ex tunc ou ex nunc ou, quem sabe, até mesmo adotando a teoria da abstrativização do controle difuso, em eventual julgamento de recurso extraordinário. O importante é que a MP seja analisada em definitivo, para uma resposta eficaz aos notórios prejuízos que ela tem causado à classe produtora do País.

CONSULEX – No reconhecimento da dupla inconstitucionalidade, não se estaria abrindo um perigoso precedente para a inadimplência generalizada?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Não há qualquer possibilidade disso ocorrer, mesmo porque nem todas as dívidas são repassadas à União. O critério para a transferência é administrativo, algumas dívidas se baseiam em cálculo de risco-inadimplência. A realidade é que o repasse das dívidas fica ao mero alvedrio do banco credor e da União.

CONSULEX – Neste caso, em que as múltiplas possibilidades de declaração de inconstitucionalidade influenciariam a prática?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Dependendo dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade fixados pelo STF, simplesmente haveria a proibição do repasse das dívidas do banco público à União. O título (contrato rural inadimplido) continuaria líquido, certo e exigível na esfera ordinária, e o banco continuaria assumindo, como ainda acontece em alguns casos, a responsabilidade pela cobrança. Um ponto positivo seria a estreita permanência da relação negocial direta do tomador do empréstimo (produtor rural) com o fornecedor do serviço (banco público), sem qualquer ingerência dificultosa da União.

CONSULEX – Um dos benefícios da sua tese, então, seria a simplificação das bases negociais para a repactuação de dívidas?
NAIRON BASTOS PEREIRA – Correto. Significativa parcela dos produtores rurais são pessoas de reduzida cultura, sabem que precisam pagar a dívida e querem solucionar o impasse. Acontece que são inúmeros os casos em que eles vão até a agência bancária e se deparam com a surpreendente informação de que a sua dívida foi repassada para a União. A partir daí, começam as dificuldades.

CONSULEX – Que perspectiva que se delineia, neste cenário, para a classe produtora?
NAIRON BASTOS PEREIRA – A conscientização do problema é necessária e exige muita união, luta e ampla divulgação do tema. Há que se compreender que a tese da dupla inconstitucionalidade da Medida Provisória nº 2.196-3/01 não é uma “queda de braço” entre a União e os produtores rurais. A União sempre foi parceira no desenvolvimento de políticas públicas voltadas à solução do endividamento agrícola, contudo, os mais de dez anos de vigência da medida provisória têm gerado um quadro de prejuízo e desgaste econômico sem precedentes. Precisamos urgentemente de uma resposta forte, corajosa e independente do Poder Judiciário, para que uma perspectiva otimista se concretize.